近年来，房地产税的出台成了房地产市场的“达摩克利斯剑”，基本每年都会在一段时间内成为热门话题。今年的5月18日晚间，中央再出超重磅文件，发布《 关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，其中“稳妥推进房地产税立法”又引起了热议，房地产税立法对房地产市场走向究竟意味者什么？对普通老百姓的置业投资将产生什么样的影响？房地产税会在什么时间点出台？具体的征税规则如何制定？和目前的房产税是什么样的关系？一时间诸多猜想和专家解读甚嚣尘上。今天我想从一则房产税的法院判例说起，谈谈对未来房地产税立法的几点看法。
        
        

一、关于房产税的一则法院判例

        朱玲娣与上海市地方税务局闵行区分局第十七税务所、上海市地方税务局闵行区分局税务一审行政判决书（ （2017）沪0112行初137号）
        
        原告朱玲娣，女，1942年2月15日出生，汉族，户籍地江苏省南通市，现住上海市闵行区。
        委托代理人罗鸣阶(系原告丈夫)，男，户籍地江苏省南通市，现住上海市闵行区。
        被告上海市地方税务局闵行区分局第十七税务所，住所地上海市闵行区。
        负责人钱文权。
        委托代理人吴刚，上海合勤律师事务所律师。
        被告上海市地方税务局闵行区分局，住所地上海市闵行区。
        
        基本案情：被告第十七税务所于2016年9月11日向原告朱玲娣征收2016年3月1日至2016年12月31日房产税5,343.33元(以下币种均为人民币)。原告不服，向被告地方税务局闵行分局申请行政复议，复议机关维持上述被诉征税行为。原告于2017年5月10日向法院提起诉讼。
        
        原告朱玲娣诉称，原告系上海人。1961年服从组织分配到外地工作，户口因此随迁。1997年退休回沪定居，并在上海购置了平生唯一的一套普通房产用于自住。早在20年前，上海市公安局闵行分局华漕派出所就为原告出具了原告和丈夫居住在上海市的书面证明。当时上海还没有居住证。原告在沪的房产是20年前购置，到了2015年由于年老体弱迫不得已换购了目前带电梯的住房。被告第十七税务所依据《 上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》对原告征收房产税适用法律错误，对原告征收房产税缺乏依据。故请求法院判令：1、撤销被告第十七税务所于2016年9月11日向原告朱玲娣征收房产税5,343.33元的行政行为；2、撤销被告地方税务局闵行分局于2016年12月20日作出的沪地税闵复(2016)1号《税务行政复议决定书》。
        
        本案中，原告和被告的主要争议点在于：
        
        1、原告是否属于上海市居民？原告提供了户籍资料摘抄、关于朱玲娣同志名字调查的说明、上海市公安局户籍证明、银行专项存折（上海市给予退休后返沪人员的生活补贴）证明原告原系上海人；上海市公安局闵行分局华漕派出所出具的证明，证明原告自1997年起居住在闵行区华漕镇华美南路XXX号XXX室的房屋内，在上海已居住了20年。被告则认为原告在上海出生以及就读的经历并不构成免征房产税的理由。上海市人民政府根据国务院第136次常务会议有关精神制定的沪府发〔2011〕3号《 上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》（以下简称《 办法》）第二点规定：征收对象是指本暂行办法施行之日起本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房(包括新购的二手存量住房和新建商品住房)和非本市居民家庭在本市新购的住房。沪财税〔2011〕10号《 关于本市开展对部分个人住房征收房产税试点若干问题的通知》第二点规定：本市居民家庭是指具有本市常住户口的居民家庭。原告朱玲娣及其配偶户籍地为江苏省南通市，不属于上述文件规定的本市居民家庭，原告亦无上海市居住证，故不符合《 上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》第六点规定的房产税减免的条件，应按《 上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》规定的税率缴纳房产税。
        
        2、房屋属于新购还是置换？原告认为其属于换购房屋，而不是新购房屋，应属于《 办法》第六条税收减免中“本市居民家庭在新购一套住房后的一年内出售该居民家庭原有唯一住房的，其新购住房已按本暂行办法规定计算征收的房产税，可予退还。但这一条争论已无意义，如果原告被认定为非上海市民，其新购住房按规定仍不能享受换购的相关税收减免。
        
        本案中，法院最终认为“被告第十七税务所作出的本案被诉征收房产税行为，认定事实清楚，适用法律正确，主体适格，程序并无不当。原告要求撤销本案被诉征收房产税行为的诉讼请求，本院难予支持。
        
        

二、房地产税税收要素设想

        国家拟推出的“房地产税”立法与现行的房产税有何区别和联系？从目前试点的上海、重庆两地来看，未来出台的房地产税其纳税人应包括符合条件的家庭和个人，和目前将个人所有的非营业用房纳入免税范围的房产税而言，具有着较大的差别，其征税范围将更广。坊间传言房地产税将是目前房产税、土地增值税、城镇土地使用税的合体，但具体如何还待国家立法的出台。虽然房地产税完全采取上海、重庆其中一地模式的可能性很小，但其纳税主体、征税范围、计税依据、纳税义务发生时间及纳税期限的规定仍具有一定借鉴意义。
        
        结合上面法院判例，我们来设想下房地产立法的几个关键要素：
        
        1、定位 
        
        房地产税的定位对其制度设计有着较为重要的影响，立法前必须予以考虑清晰，从目前沪渝两地试点情况来看，房地产税对抑制房价上涨的作用较为有限。在减税降费的背景下，2019年减税达到2.36万亿元规模，如此大规模的减税，如何维持财政平衡，如何确保各项国家职能的正常运转，如何解决地方政府的财政赤字问题，这就要求必须拓展新的税源，因此房地产税的出台被寄予厚望。房地产税功能定位并不是抑制房价，而是筹集财政收入，满足政府提供公共服务的需求，同时调节收入分配，促进社会公平。
        
        2、纳税人（对谁征税？） 
        

        
        从纳税人来看，试点城市的房地产税的纳税主体是满足一定的家庭和个人，但从前提条件来看，其主要指向的是高净值人群，俗称的“富人”。法院判例中涉及的上海市对本市居民的界定标准，严格以公安的户籍或居住证来判定，虽然执法口径无偏差，从税收的调节社会公平的职能来看，朱玲娣明显不属于房地产税应覆盖征收的人群。在未来房地产税开征之时，通过全国房产信息的联网，对本市居民和非本市居民拥有的本地住房，在保有环节进行征税。
        
        那么未来将如何判定本市居民、非本市居民？：人员流动性加大的当代社会，户籍地、居住地、工作地出现分离的情况较为普遍，对于本市居民和非本市居民的判定应全国范围内遵循标准统一且具有身份唯一性的特征，否则将出现一个人在两个或以上地区均为居民的状况，或者出现由于不同城市判定标准不一，导致一个人在任何一地均不是居民的状况，可能导致税收不公平。从唯一性来看，户籍所在地将是最可靠的判断标准。
        
        3、征税范围（对什么征税？） 
        
        房地产税，从目前开展房地产税的国家来看，大部分国家采取的是地宅一体的征收方式，如美国、英国等，但有些国家如日本、韩国则实行了地宅分开征税的模式。从目前沪渝试点情况来看，基本就是采用国际上通行的计税方法，比如上海以市场交易价值的70%作为税基，而重庆是以房产交易价格作为计税基础，并提出条件成熟后以房产的评估价值作为计税依据。而在我国土地性质的国有化前提下，地方政府在出让土地时已通过土地出让金的形式取得了大量的财政收入，购房者支付的房价款中包含了土地的转让价值。未来开征房地产税时，需要考虑几个问题：
        
        （1）采取地宅一体化征收还是房地分开征收模式？鉴于目前我国房屋价值中土地、房屋的占比情况，建议采取房地分开征税的原则，对土地采取较低的税率，对房屋按照市场价值减去一定比例的余值作为课税基础。
        
        （2）对存量还是增量征收？从目前沪渝两地的试点情况来看，除了重庆将存量的独栋商品住房纳入征税范围，其余基本采取新旧划断，仅对新购住房征税的做法。但从税收公平的角度来看，若政府不取消土地出让金制度，地价仍然包含在房价中，如果采取新旧划断的征税方法，必将带来税收的不公平性，在房地产税开征前已拥有多套房屋的人却不属于房地产税的征税范围，新购住房的人却需要负担房地产税。但取消土地出让金制度似乎短时间之内不具有可行性，毕竟土地财政已成为诸多地方政府公共财政收入的重要组成。
        
        （3）一地征还是多地征？对在全国多地拥有住房的个人或家庭来说，如何征税？仅在户籍所在地对全国所有房产进行汇总纳税？还是在房产所在地进行分别纳税？从目前筹集财政收入的房地产税定位来看，应大概率以后者作为征收模式。但其免税面积应只能在户籍地享受，不应出现多地重复享受免征面积的情况。
        
        

        4、税率及应纳税额（怎么征？征多少？）
        
        （1）税率设计
        
        各国在房地产税的税率设计上差别较大，有的采取定额税率，有的采取超额累进税率，但大多数国家采取的是比例税率，我国目前试点城市也是采取差别的比例税率。从房地产税未来的定位来看，应是地方主体税种，地方税体系的重要组成部分。根据《 立法法》 第八条规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等基本制度”属于只能制定法律的事项。虽房地产税应属于中央立法范畴，但应会授予地方政府部分立法权，如本地税率的制定权、部分减免税、税收征管措施等。从目前各国税率设定情况来看，大部分国家采取了“宽税基、低税率”的征税原则，比如在美国各地,房地产税的税率一般不高,通常在0.6%至3%之间。从沪渝两地的试点情况来看，其税率也较低，上海采取了0.4%-0.6%的比例税率，重庆0.5%-1.2%的差别比例税率。未来开征的房地产税，大概率也会采取“宽税基、低税率”的征税原则，对不同类型的房产实行不同的税率，以达到税收调节收入分配的职能。
        
        （2）免征额
        
        房地产税中最重要的减免税就是关于免税面积的规定，涉及到每个家庭和个人的切身利益。
        

        从沪渝两地的试点来看，上海采取的是以家庭为单位，人均60平米的免税面积，而重庆采取的是以家庭为单位，对一套住房扣除免税面积的做法。从政策的宽松程度来看，上海免税面积的规定，较之于重庆更为宽松，在实际执行过程中，可将众多以自住为主的家庭住房排除在房地产税的征税范围外。房地产税其主要的作用在于筹集地方财政收入、调节收入分配，国内学者曾利用基尼系数构建一个简化的理论模型分析不同免征额和税率组合对公平性的影响，免征面积越大，对收入再分配的作用就越小；税率越高，对收入重新分配的积极作用越明显；当税率低于临界值的时候，不设置免征额最公平。未来房地产税出台，免税面积的规定也是重要一环，建议在将免税面积、比例税率的制定权给与地方政府，由地方政府根据本地经济发展情况、人均住房面积水平进行综合考虑，确定房地产税的免税面积和税率。
        
        （3）应纳税额计算
        
        

        从目前沪渝两地的试点来看，均采用了房屋交易价格作为计算计税依据的基础，而不是采取国际通行的评估价值方法。从长远来看，以房屋的评估价值作为计税依据计算的基础应是必然趋势。从国际经验来看，以市场价值作为计税依据的国家和地区通常采取批量评估的方法，建立比较完善的与地理信息系统相结合的计算机批量评估系统（CAMA）,税务机关将从不同渠道搜集的有关房地产、纳税人及市场的信息录入计算机，利用模型进行评税，然后将税单以邮寄或其他方式传递给纳税人，纳税人再向税务机关进行申报纳税。由于房地产估价比较复杂，因此大多数国家一般设有房屋、土地等财产估价机构，有专门的估价师从事房地产价格评估工作，并以立法的形式规定了评估的周期。
        
        4、纳税义务发生时间和纳税期限（何时应税？何时缴纳）
        
        

        从纳税义务发生时间和纳税期限来看，上海和重庆两地的做法基本保持一致，纳税人取得应税住房产权的次月为纳税义务发生时间，税款按年计征。未来的房地产税，应基本与之相同或类似，以取得产权的次月为纳税义务发生时间，以年为纳税期限，不仅便于税务机关征管，降低征纳双方争议，也便于纳税人遵从，减轻纳税人遵从成本。
        
        

三、结论

        （一）技术基础 
        
        此外，房地产税开征，应有着完善的不动产登记、评估、联网制度、体系作为支撑。2013年11月20日召开的国务院常务会议决定，整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度以来，我国持续推进不动产登记制度，截止到2018年6月，全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网，我国不动产登记体系进入到全面运行阶段，房地产税推行的技术基础已初具雏形。最后，房地产估价制度的完善和成熟也是房地产税开征的必备条件之一，在中国房地产估价水平仍处于较为初级阶段，还有较长的路程需要走。
        
        （二）开征时间的设想 
        
        从以上来看，房地产税和个税改革较为类似，涉及到广大家庭和个人的切身利益，老百姓赋税的感受最为深切，其立法开征应充分考虑清晰，如果在现行房地产各环节税种不做系统性改革、土地财政仍是地方财力主导的前提下，单纯增加房地产税这一税种，是不可取的，可能会造成房地产市场较大的波动和税收秩序的紊乱。本次政府工作报告中再一次重申“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，但没有提出房地产税立法的具体时间表，2020年3月人大立法计划中也没有房地产税。法律草案的形成过程一般包括以下几个环节：1、立项，作出立法决策；2、开展起草工作；3、进行调查研究；4、形成草案框架和对主要问题的意见；5、起草草案条文；6、征求各方面意见；7、形成送审稿并对送审稿进行审查；8、由提案机关讨论决定，形成正式的法律案。而正式的法律案才能提交审议。一项法律的出台，从公开征求意见稿到最终法律审议通过，基本在一年半左右，而房地产税作为一部涉及广大家庭和个人切身利益的法律，其争议一定较一般法律更大，其出台需耗时更长。本届全国人大任期还有两年半左右的时间。根据立法法规定，全国人大常委会可以审议通过税收相关法律。若由全国人大常委会审议房地产税法，房地产税法有望在十三届全国人大任期内（2022年）由常委会会议审议出台。但如果本届人大任期内不予考虑房地产税立法的话，房地产税立法至少还有3-5年的时间。
        

来源于： 范玲